Caso Petro c. Colombia ¿Cuál es el alcance del principio de complementariedad?

Las disposiciones normativas que facultan a la Procuraduría General de la Nación para destituir o inhabilitar a un funcionario elegido por votación popular constituyen un hecho ilícito internacional, una violación al Artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Uno de los grandes interrogantes que surge con el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -Corte IDH- contra Colombia por el caso Petro Urrego –Petro- está relacionado con el principio de complementariedad, según el cual los estados tienen la oportunidad de investigar violaciones a los derechos humanos, reconocer, si es el caso, y reparar los daños ocasionados en sede interna antes de acudir ante instancias internacionales. Vale preguntarse, ¿Cuál es la razón para que la Corte IDH se haya pronunciado en contra de Colombia,  teniendo en cuenta que el Consejo de Estado ya había dejado sin piso jurídico la destitución e inhabilidad general del exalcalde Petro? ¿En dónde quedó ese principio de complementariedad?

El caso Petro tiene su base en la respuesta que tuvo como alcalde de Bogotá D.C frente a la crisis sanitaria causada por la recolección de basuras en la capital de país, en el año 2013. El 9 de diciembre de 2013, Alejandro Ordoñez, Procurador General de la Nación, encontró que Petro habría incurrido en un sinnúmero de faltas gravísimas consagradas en la ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), por lo que ordenó su destitución e inhabilidad general por el término de 15 años.[1] Frente a la anterior decisión, Petro interpuso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Al respecto, el Consejo de Estado el 15 de noviembre de 2017 declaró la nulidad de los actos administrativos proferidos por el Ministerio Público que vulneraron los derechos políticos del exalcalde, ordenando la consecuente indemnización. El alto tribunal consideró que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para imponer dicha sanción ya que no obedeció a un acto de corrupción.[2]

En sede internacional, la Corte IDH destacó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos sancionatorios, así como exaltó la aplicación del control de convencionalidad, mediante el cual las autoridades velan por garantizar la  compatibilidad entre el ordenamiento jurídico interno y la Convención Americana de Derechos Humanos-CADH- con sus respectivas fuentes y jurisprudencia. En el ejercicio de ese control, el alto tribunal de lo contencioso administrativo  exhortó al Gobierno Nacional y  al Congreso de la República a implementar las reformas pertinentes para sustraer del ordenamiento jurídico atribuciones del órgano de control que son incompatibles con la CADH, para lo cual dio un plazo de dos años. En ese sentido, el Consejo de Estado indicó que la Procuraduría General de la Nación no tiene competencia para destituir e inhabilitar a un funcionario de elección popular, a menos que sea por actos de corrupción,  por cuanto el artículo 23.2  de la CADH establece que se requiere de una sentencia condenatoria proferida por un juez penal.[3]

 No obstante, frente al análisis de complementariedad la Corte IDH concluyó que la vulneración de la CADH se mantiene. De acuerdo con el mencionado tribunal,  Colombia no ha reparado integralmente el hecho ilícito que impidió a Petro el ejercicio de una función de elección popular por más de un mes, lo cual también afectó los derechos políticos de sus electores y del principio democrático, máxime porque se conservan vigentes las disposiciones que facultan a la Procuraduría General de la Nación  para destituir o inhabilitar a un funcionario elegido por votación popular.[4] En últimas, el fallo del Consejo de Estado que anuló la decisión en contra de los intereses políticos de Petro, no supone por sí mismo que haya cesado el hecho ilícito internacional en el cual incurrió Colombia. Es decir,  el Estado en sede interna logró reparar la vulneración a los derechos políticos del señor Petro, pero ello no fue suficiente para reparar integralmente el hecho ilícito internacional en el que incurrió Colombia, en la medida que las disposiciones legislativas contrarias a la CADH no han sido retiradas del ordenamiento jurídico. De acuerdo con las reglas generales de la responsabilidad internacional de los estados, un hecho ilícito internacional se configura sin que necesariamente exista un daño de por medio, esto es, basta con que exista una acción u omisión contraria a una obligación vinculante para el estado, en este caso el hecho de tener vigente una norma contraria a la CADH es en sí mismo un hecho ilícito internacional, que supone la violación con carácter continuo  de una obligación internacional.

Adicionalmente, la Corte IDH también se refirió  a los efectos de las sanciones impuestas por la Contraloría General de la República. Según el tribunal internacional de derechos humanos, esas sanciones fiscales en la práctica pueden inhabilitar a una persona para ejercer un cargo público de elección popular, por lo que ordenó su retiró. Ello es así por cuanto una vez se impone una sanción pecuniaria como consecuencia de una decisión que haya declarado a una persona fiscalmente responsable, la posibilidad de que una persona electa de forma democrática ejerza su cargo solo procede si realiza el pago de una deuda fiscal.[5] 

Así las cosas,  las implicaciones del fallo de la Corte IDH van mucho más allá de una victoria personal de Petro. La sentencia del tribunal internacional impone a Colombia modificar su ordenamiento jurídico en un aspecto crucial como son las atribuciones de los entes de control para investigar y sancionar funcionarios elegidos por votación popular. Las decisiones de la Corte IDH son definitivas e inapelables, aunque el tribunal no tiene poderes coercitivos, lo cierto es que Colombia como Estado parte de un tratado regional de derechos humanos debe cumplir con sus decisiones, de lo contrario lo que podría ocurrir es que la Corte IDH en los informes de seguimiento a la implementación de la sentencia  resalte el desinterés de Colombia o su indiferencia ante dichas decisiones, lo cual no sería bien visto por otros países y por la sociedad civil, en especial, los grupos activistas en derechos humanos. Sumado a ello, un incumplimiento de una sentencia internacional, en cuanto a la obligación de hacer los ajustes del ordenamiento jurídico, mantiene vigente el hecho ilícito internacional.

La Corte IDH le dio a Colombia un plazo razonable para cumplir con las obligaciones impuestas en relación con la adecuación del ordenamiento jurídico a los preceptos de la Convención Americana de Derechos Humanos. En ese sentido, dispuso que Colombia deberá presentar un informe sobre las medidas adoptadas para cumplir el fallo, dentro de un año contado a partir de la notificación de la sentencia.  Frente a ese plazo, vale preguntarse si las facultades sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación frente a funcionarios electos por votación popular se mantienen hasta tanto Colombia adecue su ordenamiento en el marco de plazo dado por la Corte IDH. Según las normas de atribución de responsabilidad internacional de los estados, mientras que Colombia no ajuste su ordenamiento jurídico a lo dispuesto por la CADH la violación a una obligación internacional se mantiene. Ahora bien, el plazo razonable que confirió la Corte IDH no puede traducirse en impunidad, por lo cual puede significar un periodo de gracia o de transición en el cual se eclipsa la violación a la CADH, razón por la cual durante ese lapso la Procuraduría podría seguir ejerciendo sus funciones y atribuciones conforme están reguladas a la fecha.

De la misma manera, el fallo de la Corte IDH sí bien deja claro que la Procuraduría General de la Nación no puede destituir o inhabilitar a un funcionario público democráticamente electo, pues tal sanción solo puede ser la consecuencia de una sentencia condenatoria de carácter penal, lo cierto es que sugiere preguntarse cómo podría el tribunal internacional valorar las competencias del Consejo de Estado en relación con la posibilidad de decretar pérdidas de investidura contra congresistas. Ese interrogante surge en razón a que la Corte IDH de manera enfática resaltó que en el caso de funcionarios elegidos democráticamente la sanción de inhabilidad o destitución está atada a una sentencia de carácter penal. 

¿Cuál  o cuáles podrían ser las alternativas de Colombia para cumplir con el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos? Con posterioridad a esa sentencia, el Consejo de Estado manifestó que la Procuraduría General de la Nación conserva su competencia para investigar y sancionar a funcionarios democráticamente electos, siempre que sea por hechos de corrupción.[6] No obstante, el sentido del fallo no deja claro esa posibilidad. Por el contrario, los párrafos de la sentencia que usa la Corte IDH para darle alcance a la declaratoria de responsabilidad,  que dispone en la parte resolutiva, se orientan a indicar que la Procuraduría General de la Nación carece de las atribuciones para sancionar a funcionarios públicos elegidos por voto popular, precisamente porque no es una autoridad judicial que emite sentencias de carácter penal. Por su parte, el Procurador General de la Nación ha indicado que es importante solicitar una interpretación  del fallo, en tanto la Procuraduría no ejerce sus funciones disciplinarias como autoridad administrativa sino como un órgano de control, autónomo, aspecto que no fue abordado por la sentencia.[7] Igualmente, la interpretación del fallo podría ser útil para dejar claro las competencias del Consejo de Estado en relación con las pérdidas de investidura en contra de congresistas.

Con todo, la responsabilidad internacional no se agota por el hecho que un estado en sede doméstica repare los daños causados, o por el ejercicio de un control de convencionalidad en el cual las autoridades competentes exhorten al estado a implementar los ajustes de su ordenamiento jurídico interno para adecuarlos a la CADH. En el caso de Colombia, la sentencia del Consejo de Estado mediante la cual instó al Congreso de la República y el Gobierno Nacional a llevar a cabo lo de su competencia para ajustar la normativa interna no fue suficiente para eximir de responsabilidad al Estado, pues tres años después las disposiciones contrarias a la CADH se mantienen vigentes. En conclusión, ¿el fallo de la Corte IDH es la consecuencia de un problema de articulación institucional del Estado colombiano, en la medida que el Consejo de Estado previó con anterioridad la necesidad de ajustar el ordenamiento jurídico a los preceptos de la CADH? ¿Cuál es el poder de una exhortación de una alta corte?


[1] La decisión en mención documentó como  faltas gravísimas: la participación en la etapa precontractual o contractual “en detrimento público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley, ” por “[e]jercer las potestades que su empleo o función le concedan para una finalidad distinta a la prevista en la norma otorgante”, y por “[p]roferir actos administrativos, por fuera del cumplimiento del deber, con violación de las disposiciones constitucionales o legales referentes a la protección […] del medio ambiente.” Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Petro Urrego vs. Colombia, sentencia de 8 de julio de 2020, (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y costas), párr. 99

[2] Ibid,  Corte Interamericana de Derechos Humanos citando la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 15 de noviembre de 2017 (expediente de prueba, folios del 4990 al 5085),  p. 39

[3] Ibid,  Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 15 de noviembre de 2017 (expediente de prueba, folios del 4990 al 5085), tomado del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, p. 40-41

[4] Ibid, párra. 135

[5] La Corte ordenó retirar del ordenamiento jurídico el artículo artículo 60 de la Ley 610 de 2010 y el artículo 38 fracción 4 del Código Disciplinario Único, por cuanto son contrarios al artículo 23 de la Convención Americana, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, Ibid, parra. 115 y 136.

[6] El Espectador-Redacción judicial-.Procuraduría mantiene facultad para sancionar servidores públicos: Consejo de Estado. https://www.elespectador.com/noticias/judicial/procuraduria-mantiene-competencia-para-destituir-e-inhabilitar-servidores-publicos-consejo-de-estado/

[7] Semana.com. “El caso Petro se anuló por errores, no por problemas del sistema”: Carrillo. https://www.semana.com/nacion/articulo/gustavo-petro-procurador-fernando-carrillo-habla-de-fallo-de-corte-idh/696449